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有必要建立锥体四度反腐措施
王秀华 倪桂芹 杨桂芹
上传时间:2014/7/1
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     反腐工作要做到治本,方向比速度更重要。在思考反腐方向选择问题时,有一个参考样本——我国政治体制内拥有充分民主自治权力的特殊组织——农村基层民主自治组织。这个组织的廉洁状况、自治状况如何,对我国选择反腐治本思路提供了有说服力和现实参考价值的实践样本。为此,我们对农村基层自治组织廉洁状况进行了调查分析。 

    调查情况 

    本次调查分三个部分:对某地级市检察机关查办的农村基层组织人员职务犯罪案件进行统计分析;对全国其他地方发生的农村基层组织人员职务犯罪典型案件进行分析;对该市农村基层自治情况进行问卷调查和背靠背个别走访。该市检察机关2010年至2012年共查办涉农案件被告人26人,选取具有典型意义的案件3件;选取全国其他地级市具有典型意义的案件2件。问卷调查方面,采用PPS人口比重法,按地域原则抽取调查样本,在全市21个乡镇的205个村委会中,等距抽取100个自然村展开调查,问卷分为村民、村干部和乡镇干部三个类别,共发放村民问卷2000份,回收率为99%,调查内容涉及村委会选举、村务公开、村务廉洁、村党务工作等方面。背靠背访谈方面,选择村民3人,村干部3人,乡镇干部3人。 

    一、对腐败程度的分析。据相关资料统计,我国村干部数量约占国家工作人员总人数的5%。而根据最高人民检察院统计,“2008年1月至2011年8月,全国检察机关查办涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案件2.6万余件3.7万余人,占同期贪污贿赂犯罪总人员的30%”。在我们所调查的地级市检察机关,2010年至2012年检察机关共查办贪污贿赂案件126人,其中涉农惠民领域26人,被告人为农村基层自治组织成员的23人。此外,农村基层组织腐败应当存在一定黑数,调查中三分之一农民认为还有相当一部分腐败行为没有得到查处。 

    二、对权力集中程度的分析。值得注意的是,当前村委会逐渐取代村党支部成为新的权力核心。问卷调查中对“您对村内选举程序是否清楚”的选择中,90%的村民选择“清楚”;对“您认为村委会选举是否民主”选择中,92%的村民选择“是”;对“乡镇政府对村委会选举结果是否干涉过”,94%的乡镇干部选择“没有”,对“选举的村委会成员是否存在乡镇不认可情况”,17%的村干部选择“是”。另据调查发现,村委会主任是权力的绝对拥有者。村民集体决策作用不足四成,村委会掌控着集体组织的资产处置权、各类资金发放权、材料收集报批权。 

    三、对监督的独立程度的分析。通过调查可以得出结论:村民监督村务缺乏有效的组织机构。村务监督委员会是法定的村务监督组织,但在实践中根本不设立或形同虚设。调查中,14%的村民认为本村存在宗族势力。在中青年村民大多外出务工、村人口已经减少20%的情况下,要想选出素质相对较高的村务监督委员会委员并不是件容易的事。 

    对“村务是否公开”的问卷选择中,85%的村民选择“公开”,10%的村民选择“部分公开”,2%的村民选择“从未公开”;对“村内财务情况是否公开”选择中,81%的村民选择“公开”,11%的村民选择“部分公开”,4%的村民选择“从未公开”。在背靠背调查中,村民表示:自己并不了解全村财务收支,公开的内容也不是自己想知道的,无法监督村委会。乡镇干部表示:村委会不公开账目细节,我们只能教育提出要求,也没有什么更好的办法。 

    四、对公众参与程度的分析。对“村里的重大事务决策您是否参加”选择中,57%的村民选择“每次都参加”,26%的村民选择“较少参加”,11%的村民选择“从未参加”。在背靠背调查中,有村民认为:不涉及自己的利益,过问是多此一举。从村民参与管理比例和村干部对本村管理比例看,农民自己管理自己的能力不足五成。 

    在“您对村委会不满时,会选择哪种处理方式”选择中,46%的村民选择“到国家机关告状”,25%的村民选择“组织召开大会罢免村长”,11%的村民选择“惹不起,算了”;65%的村民了解对村内财务等问题控告的途径,55%的村民从未对村内的不公平现象检举过。78%的乡镇干部认为“村民到乡镇政府反映村委会问题”不多,对反映的问题有89%的乡镇干部选择“调解”方式处理,只有10%选择用“行政手段处理”。 

    五、对村务管理水平的分析。农村的村务管理是指对集体组织的人、财、物统一组织、协调、指导、规范、监督和纠正的一系列活动。在调查中发现农村基层组织对财与物的管理相对于对人的管理要薄弱很多,村集体组织的财与物的处置流转少公开少记载,村民反映比较强烈。有村干部表示:前任村委会主任处置的财产情况从村务记载上看不出来。在所调查地区,该市法院系统三年来受理的农村土地承包流转纠纷案件,一半以上村委会签订的承包协议没有存档。 

    建立锥体四度反腐措施建议 

    国家对农村基层自治组织的制度架构,即村民会议是权力机关,村民委员会是执行机关,村务监督委员会是监督机关,村党支部对各组织工作进行指导,意在通过“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”推动政治民主发展,同时解决腐败问题,这是一种理想的分权制度架构。但实践中,这种“嵌入式制度”架构不仅没有形成分权模式,反而形成权力更加集中的“一委独大”、“一枝独秀”的格局,再加上“公民参与度、监督的独立度、村务管理度”低水平现状,农村基层民主自治组织廉洁度不高似成必然。 

    上述调查分析提示我们:一是反腐治本不能简单地照抄照搬移植外国制度,必须根据我国公民的公共意识水平、人与人交往方式、历史文化积淀以及国家发展程度等实际状况,因地制宜。二是一直以来反腐措施没有产生预期效果,根源在于权力集中度高,公民参与度、监督的独立度、社会治理成熟度低。反腐治本必须从这“一高三低”着手,故建议建立锥体四度反腐措施。 

    新西兰议会行政监察专员公署首席专员约翰·贝尔格雷佛在总结腐败产生的根源时,概括了一个公式:Corruption(腐败)=Monopoly(垄断)十Discretion(暗箱操作)-Accountability(公众参与)。也就是说,垄断或者说集中越小、暗箱操作越少、公众参与越高,腐败概率越低。在这个公式中,暗箱操作即指监督的不独立。考虑到我国社会治理水平尚低,为腐败提供了机会和条件,故研究反腐治本措施应从“降低集中度、提高公众参与度、监督的独立度、社会治理成熟度”四个方面着眼。这四个方面恰好形成一个锥体,集中度为锥顶,其余“三度”形成锥体支撑面。要保证这个锥体坚实稳定,就必须降低锥顶集中度,扩大三个锥体支撑面。而锥体支撑面里的“三度”高度互动,公众参与度、监督的独立度、社会治理成熟度相互促进,形成反腐共同体。

    国务院2013年发布的《当前政府信息公开重点工作安排》要求重点推进9个方面的政府信息公开,这有利于降低权力集中度,提供公民参与渠道,也有利于提高社会治理水平,但仍没有提供独立性的监督机会。如果监督的独立度问题不解决,就会直接影响公民参与度,也就无法促进社会治理成熟度提高。因此,要发挥政府信息公开的治腐功效,还必须配以独立的监督主体、监督方式和监督措施。当然,权力集中并非必然引起腐败,高度集中、不当集中才是腐败的根源。 

    在公民参与程度方面,需要着眼于形成鼓励参与导向和建设参与渠道。针对我国公民公共意识还不强的特点,政府要为公民参与反腐创设条件和渠道。公众参与是锥体支撑面中最薄弱的,推进起来也是最艰难的,可能需要相当长的时间。 

    在监督的独立度方面需要着眼于提高监督的独立性。很多反腐措施在落实过程中被形式化,就是监督出了问题,不是没有监督,而是没有独立的监督。有学者建议将行政监察部门、审计部门、公安经侦部门以及检察机关反贪反渎部门进行整合,成立中央直属的反腐机构,但能否确有成效,关键还在于机构设置、职能履行的独立程度。 

    在社会治理成熟度方面需要着眼于社会治理的基础性建设。在预防腐败方面,社会治理的基础性工作主要是指对人、财、物及其流转的有序性管理。但多年来,对有序管理所需的基础性工作鲜有推动,如普遍关注的“统一房地产登记”、“公民个人、企业征信体系”以及“官员财产申报公示”等社会治理的基础性工作或流产或举步维艰。而社会治理粗放无序既能诱发腐败,还会为反腐败设置障碍。 

    (作者单位:黑龙江省鹤岗市人民检察院)

出处:检察日报
 
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