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新一轮检察改革中的重点问题
陈卫东,程永峰
上传时间:2014/7/4
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关键词: 检察改革,检察一体,检察官独立,人民监督员,检察职能司法化
内容提要: 为建立公正、高效、权威的检察体制,实现依法公正独立行使检察权,新一轮检察改革应当更加紧密地结合检察权运行规律和检察实践。其中,独立行使检察权不仅意味着检察机关在外部要独立于其他国家机关,而且意味着检察官的适当独立,应当在坚持检察一体化的同时,探索完善检察官独立办案制度并实现检察长指令的法治化。要进一步优化检察机关诉讼职能、诉讼监督职能和诉讼救济职能的关系,根据检察职能司法化的要求,通过听证的方式履行诉讼救济职能。而在职务犯罪侦查上,应当从纵向、横向两个层面推进侦查一体化。
 新一轮司法体制改革即将开启,身处变革创新时代的中国检察机关,也面临着改革的压力。作为司法体制改革的重要组成部分,检察改革应当在司法改革的整体背景下推进,并与其他改革全面统筹、相互协调。具体到检察改革如何进行,则是个见仁见智的问题,或许会有不同看法,但总的原则应当是检察改革必须立足于检察规律,确保检察权依法独立公正行使,实现检察制度运行的公正、高效与权威。 
  一、独立行使检察权的问题
  独立行使检察权,是自检察制度被引入以来就一直没有停止争论的话题,论者的焦点主要集中在检察权行使是否需要独立、检察权如何独立行使等方面。在讨论检察权独立行使的时候,总是绕不开究竟是检察机关整体独立还是检察官自身独立,抑或是二者兼而有之的问题。我国传统上认为独立行使检察权只是检察机关整体独立后依法行使检察权,并不是说检察权是独立于统一的国家权力之外的一种权力,而是说检察机关在代表权力机关行使这项权力时,只服从法律,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。据此,我国宪法和刑事诉讼法都只确认检察机关独立行使检察权,对于检察官独立行使检察权则只字不提。但是在近几年的司法改革过程中,各地开始尝试着在办案上赋予检察官更多独立性,使其或多或少地具有了检察官独立行使检察权的意蕴,也引发了一些争议。十八届三中全会公报又一次强调要确保独立行使检察权,使这一问题再次浮出水面,有必要对此予以重新解读。
  按照一般的界定,检察机关是客观公正义务的履行者,检察官是公正的代名词。德国学者罗克信指出:当初构想出检察官的目的,自始乃责令其作为“法治国之栋梁”及“政治自由之支柱”。{1}萨维尼认为:“检察官承担着作为法律守护人的光荣使命,既要追诉犯罪,又要保护受压迫者,要援助一切受国家法律保护的人民。”{2}基于这种地位界定,世界各国都普遍赋予检察机关和检察官独立的法律地位。例如,英国虽然对检察权独立进行限制严格,但其1985年通过的《刑事起诉法》仍明确规定检察机关统一行使职权,且在财政经费上保障其独立行使起诉权,其于2002年7月发表的白皮书《所有人的正义》再次强调,要确保“法官、检察官的独立性。”{3}法国法律则规定,检察院的首长在没有上级命令的情况下或者不顾上级的命令,仍然可以进行追诉,并且在没有上级指令或者不顾其已接到的指令而开始进行的追诉,仍然是合法的、有效的;反过来,即使检察院的首长已接到下达的命令,如其仍然拒绝进行追诉,上级则不得取代他们,并替代他们进行追诉。{4}葡萄牙《检察署组织法》规定,“检察署独立于其他中央及地方政权机构,享有独立的地位。”{5}《意大利刑事诉讼法》第53条规定,在庭审中,检察官完全独立自主地行使职权。{6}日本《检察厅法》第4条及第6条规定,检察官是为了国家,对检察事务,自行决定国家的意思,并对外部具有表示权限的机关。{7}可见,基于对检察权的地位界定,各国都普遍规定检察机关应当独立行使检察权,有的甚至直接将检察官作为独立行使检察权的主体。
  应当说,我国基于对检察权独立行使的传统理解,明确检察机关整体独立的做法符合各国共识,但是,在检察机关内部,检察官在具体行使各项检察权能时能不能独立则见仁见智,导致对检察权独立行使问题认识不一。笔者认为,检察权独立行使或检察独立应从三个层面予以理解。第一,从国家权力的角度上去理解,检察独立与司法独立一样,是一种国家权力的结构原则,即检察权所应有的独立的宪法法律地位。第二,从制度意义上去理解,检察独立即法律制度所规定的各种保障检察权独立的措施。这里包括三个不同视角的制度意义。一是外在制度意义上的独立,主要指检察机关与权力机关、行政机关、社会舆论等之间的关系,要求检察机关在适用法律时,应与社会舆论、权力机关、行政机关保持适度的距离以实现独立。二是内在制度意义上的独立,主要指检察机关内部关系,包括上下级之间、机关与个人之间等内在的权力与权力、权力与权利的关系,一般表现为机关独立和检察官个人独立之间的关系。三是司法体制意义上的独立,主要是将检察权独立置于整个司法体制之中看待。第三,从精神信仰意义上去理解,检察权独立不应仅仅停留在国家权力的结构层面和制度保障层面,还应体现为一种人类对独立自由意志的关爱和尊重,以及对检察权独立所蕴含的法治精神的信仰。这是检察权独立的至高境界,也是检察权独立不可或缺的精神要素。{8}
  基于以上内容,笔者认为,首先,检察权作为国家权力的一种,在现有政治体制之下,由人民代表大会产生,并自觉接受监督,而且宪法也明确地将检察机关定位为法律监督机关,强调检察机关要独立行使检察权,因此在我国,检察权独立的法律依据不存在问题。其次,在制度意义层面,我们应从内外部两方面对检察独立进行考量。第一,检察机关与权力机关、行政机关以及法院之间的关系;第二,在检察机关内部,上下级检察机关、检察机关与检察官之间的关系,这是检察独立的重要环节。从当前情况来看,制约检察权独立行使的主要问题就是没有处理好这两种关系,导致检察权运行机制存在弊端。一方面,检察权的运行过于行政化,检察官在办案时需经层层审批,最终由检察长或检委会决定,检察官的独立程度很低;另一方面,由于检察机关在财政、人事等方面受制于地方政府,检察决定的作出、检察建议的提出都要适当考虑地方影响,检察权在某种程度上已趋于地方化。因此,当下推进检察改革,实现检察权独立行使的关键就是要建立确保办案者不受内外因素的不当干预,独立依据事实和法律作出决定的制度,并正确处理好与检察长和检委会的关系。与作为国家权力的独立和信仰层面上的独立相比,制度意义上的独立在某种程度上可以起到立竿见影的效果。通过制度设计来彰显检察权作为一种国家权力的独立,并强化制度实践层面的回应和落实,有助于将理论和理念层面的检察独立具体化为现实操作,而在长时间的信守和践行中,检察独立精神的养成也会指日可待。正是考虑到制度层面检察独立的重要性,十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》特意从微观层面对构建检察独立的保障制度提出了要求,即改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。建立符合职业特点的司法人员管理制度,健全检察官统一招录、有序交流,逐级遴选机制,完善司法人员分类管理制度,健全检察官职业保障制度。这些举措,旨在助力检察机关摆脱对地方政府人财物的依赖并阻隔地方利益对检察机关独立办案的不当影响,使检察机关真正成为共和国的检察机关,真正做到“以事实为根据,以法律为准绳”,实现检察独立。当然,这些举措如何具体落实尚有继续讨论的空间,但其在制度层面保障检察独立的价值却是毋庸置疑的。再次,从信仰层面看,检察权独立的制度生成和实现最为核心的应是检察官独立精神的养成。这种独立之精神,不仅应体现在检察官自身将独立精神深深烙刻在自己的内心并主导具体个案的办理,而且还需要社会大众对这种检察独立精神的信仰。检察官自身独立精神之养成,在很大程度上取决于检察官所处的外部环境,如检察体制问题、检察职务经费保障问题、检察官人事财物独立问题等。因此,这种精神价值层面的检察独立的确立,看似飘渺虚幻,实则完全可以通过具体的制度保障予以实现。而社会大众对检察独立法治精神的信仰,不仅需要继续加大普法宣传的力度,而且还应通过个案扩大影响,通过客观中立地行使检察权,提升检察机关的地位、树立检察官客观公正的形象。
  二、检察权行使的制约机制问题
  权力具有扩张性,任何权力都容易被滥用,检察权也不例外。强调检察权的独立性,并不代表其不受任何制约。在检察一体化的指引下,我国关于检察权行使的制约机制,理所当然地被理解为检察机关与行政机关、法院之间的权力运行制约机制。在现有宪法语境下,检察机关是法律监督机关,其所行使的检察权也被视为是法律监督权,因此,检察机关在处理与行政机关甚至审判机关的关系时往往也以监督者的身份出现,尤其是追诉行为与审判行为在法庭审理中交汇时,如果出现了不利于实现追诉效果的情况,检察机关往往希望以法律监督机关的身份影响审判结果。但稍加简单考察即可发现,不管是西方国家实行的三权分立制度还是我国宪法和刑事诉讼法规定的“三机关”关系,都比较强调三个机关之间的分工与制约,反而没有“监督”的意思,但为什么我们总是习惯于谈论检察机关是监督而不是制约其他机关呢?这的确是一个非常有意思的问题。很显然,监督和制约存在着显著的区别。在权力运行的关系里,监督往往是单向的,而制约却是双向的;监督更多地意味着存在不平等关系权力运行的引导与修正,而制约却是在平等权力主体之间的相互规制与约束;监督意味着监督者不受被监督者的约束,而制约却往往带来被制约者的反向制约。{9}可能正是基于这种差距,检察机关才更倾向于监督者的身份而非其他,但这也导致检察机关始终面临“谁来监督监督者”的非难。到目前为止,尽管检察机关采取了很多强化内部监督制约力度的措施,使得检察机关所行使的各项权能之间的制约达到了很高的程度,但外界仍对这一问题抱有一丝疑虑。事实上,从有权力必有制约的现代法治精神来看,检察机关作为法律监督机关,通过行使法律监督权对审判权等权力加以监督制约,在我国无疑具有正当性;但同时,检察权本身作为一种权力,其行使过程同样应当接受制约,以保证检察权能始终朝着公平、公正的方向运作。正是基于这一考虑,我国在强调由检察机关行使法律监督权对其他公权力进行监督制约的情况下,又在刑事诉讼中将“互相制约”作为公、检、法三者的关系之一,其目的就在于明确检察机关也应适当接受制约。这一点长期以来受到忽视,需要在继续推进检察改革的过程中予以适当注意,探索适合国情的检察权行使制约机制。
  检察权行使制约机制当首推人民监督员制度。这是最高人民检察院在地方检察机关试点的基础上,于2004年在全国推广的一项体现司法民主化、社会化的制度,其目的在于引入外部监督尤其是人民群众的监督,促使检察权行使过程更加透明、规范,进一步提高检察权的社会认同度。自实施以来,人民监督员制度取得了良好的效果,也赢得了社会公众的广泛支持。特别是在办理职务犯罪案件过程中,检察机关主动接受人民监督员的监督,有效保障了被追诉人的各项诉讼权利,提高了职务犯罪案件办理的规范化程度。最高人民检察院曹建明检察长在2013年10月22日作《最高人民检察院关于反贪污贿赂工作情况报告》时就指出,各级检察机关共“选任18140名人民监督员,对查办贪污贿赂等职务犯罪案件中应当立案而不立案、拟撤销案件、拟不起诉等‘七种情形’进行监督。2008年以来,共将13265件贪污贿赂犯罪案件提交人民监督员监督。”{10}但是在实践中,由于缺乏法律依据,而且其监督缺乏刚性,再加上人民监督员由检察机关自己选任,人民监督员制度也面临一些问题。作为检察机关主动强化外部监督,消除有关“谁来监督监督者”质疑的积极尝试,人民监督员制度有其独特价值,我们认为应当对其予以进一步优化,毕竟这是代表民意、顺应时代潮流的制度创新。具体而言,首先应把人民监督员制度上升到国家法律规定的高度,实现人民监督员制度的立法化;其次,改造人民监督员的工作机制,强调由人民监督员委员会集体对检察权的运行过程进行监督,即组建人民监督员资源库,在监督特定事项时当场遴选,抽取若干人组成人民监督员委员会集体行使监督权;最后,赋予人民监督员的意见以法律约束力,明确落实人民监督员监督意见的程序及不履行的后果,确保其监督能落到实处。
  检察权的外部制约机制还包括其他机关对检察机关的适当制约,即按照刑事诉讼法有关三机关“互相制约”的规定,明确检察机关与其他机关尤其是与人民法院之间,应该避免单纯的监督,而应走向双向的制约。一来这是落实有关法律规定的应有之义,二来适当强化对检察权的制约也是建设法治国家的必由之路,因为在任何一个法治国家,都不可能存在一个不受制约的权力,而检察机关主动推行人民监督员制度、强化外界监督制约本身已经表明,检察机关已经意识到外部制约的重要性和独特价值。实际上,强调检察机关在诉讼中与法院双向制约,并不会削弱检察机关的固有地位,相反却有助于推进检察权行使的透明化,进一步提高检察公信力。正是基于这种认识,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》才从推进法治中国建设的高度,强调健全司法权力互相制约机制。至于这种监督如何展开,我们认为,在控审分离原则的支配下,检察机关和法院的诉讼角色分别为公诉方与裁判者,检察机关对法院的制约更多地表现为起诉内容对审判的制约,即起诉的事实限制了审判的对象;{11}法院对检察机关的制约则表现在对起诉事实及证据的认定和评价上,即在评价证据的基础上认定事实,然后通过对被告人定罪量刑肯定检察机关的公诉行为,或者通过作出无罪判决而予以否定。事实上,那些“实行检察官独立行使职权的国家,检察权行使的效果明显好于我国,其原因就在于他们构建了一套完善的监督制约机制,……将检察官的权力置于法院的监督制约之下”。{12}这种双向制约机制的构建与完善,是两机关实现自身独立、发挥自身职能,为我国刑事法治化建设作出应有贡献的前提,也是十八届三中全会公报要求“确保依法独立公正行使审判权检察权”的题中之义。
  三、检察官办案责任制的问题
  无论如何设定检察权,具体检察权能的行使都必须落实给具体的检察官。可以说,检察官是检察权能的具体承载者,其如何运用检察权能直接决定了检察权的运行效果。在我国,检察机关在办理具体案件时采用层级审批制,使得检察官对上级的依附性渐渐凸显,不利于检察官客观公正地行使职权,也加剧了检察权行使的行政化倾向。在此背景之下,各地纷纷展开了旨在适当促进检察官独立的改革,如上海市人民检察院推行的“主任检察官制度”、{13}上海市金山区人民检察院推行的“等级公诉人制度”、{14}北京市海淀区人民检察院推行的“主诉检察官办案制”{15}以及深圳市福田区人民检察院推行的“专员制”{16}等。主任检察官制度借鉴了台湾地区的做法,指在检察长及检委会领导下,检察官对授权范围内的案件独立行使决定权,并承担相应办案责任;主诉检察官就是依照一定条件和程序产生的、依法相对独立履行审查起诉、出庭支持公诉,并承担相应责任的检察官,{17}其在弱化检察机关办案方式的行政化,促进办案方式的司法化方面起到了一定积极意义。{18}而专员制则基于淡化检察权行使的行政色彩的考虑,要求以“办案专员”为主体办理案件,简化办案审批环节,减少管理层级,强化检察执行力,从而优化了检察人员配置,增强了办案力量。
  上述改革试图在一体化的检察体制内,开辟出专属于检察官的独立办案空间,意在通过给予检察官适当的独立性,提高检察官的办案效率并在独立范围内承担责任,克服目前层级审批制的办案模式所导致的检察权运行日渐行政化的弊端。可以说,这种尝试对于解决层级审批办案方式的效率不高、责任不明的问题具有独到的优势。无论是主任检察官制度,还是主诉检察官制度,或者是主办检察官制度,其共通之处在于将部分业务精湛、经验丰富的检察官独立出来,以其为核心组成固定的办案组,在检察长或检委会的授权下独立地办理案件,并在其职权范围内就案件办理情况承担责任。相比于传统的检察办案方式,这种方式突出了检察官个人在案件办理上的主导地位,激发了检察官的积极性和职业荣誉感、责任感,对于提高检察办案效率、明晰检察办案责任承担、强化检察办案的公正性都大有裨益。可以说,在依法独立公正行使检察权日益受到重视的情况下,传统的层级审批的办案方式已经难以满足实践需要,改进检察办案方式已经势在必行,上述改革为我们进一步完善检察办案方式提供了独特的借鉴视角。我们认为,在目前一体化的检察体制下,给予部分检察官以适当的独立空间,由其根据法律、法规或者检察长、检委会的授权,独立地办理案件并承担责任是进一步完善检察权行使方式的可行路径。在上述诸多改革尝试中,我们认为,主办检察官办案责任制相对而言优势更大,可以考虑在试点之后予以推广。
  要求检察官独立办案并承担责任并不意味着否定检察一体化或者排斥检察长的领导,实际上,检察官独立仍然是在一体化的检察体制下的独立,仍然要接受检察长的领导。但是,基于对检察官办案独立性的最低保障,必须要将检察长的领导纳入法治轨道,即实现检察长指令的法治化。过去我们虽然强调检察一体化,但检察长行使指令的方式却没有得到很好地规范,检察长指令存在隐秘性和随意性的问题。应当承认,检察长就如何处理检察事务直接发出指令,有助于提高检察工作的效率,但却意味着检察官独立办案的可行空间被大大压缩。如果一味追求检察效率而忽视检察长指令对检察官独立办案空间的侵蚀,势必会加重检察权运行中的行政化色彩,检察官也无法以独立姿态出现在案件办理过程中。因此,基于更好地保证检察官独立办案空间的需要,应当实现检察长指令的法治化,进一步明确检察长指令的范围、形式及其效力,实现检察长指令的书面化并予以强制性附卷。具体而言,首先应当统一检察长指令的形式,明确检察长的指令应当以书面的形式作出,如果因为时间紧迫无法及时作出,应当在事后第一时间补正。其次,赋予执行指令的人以一定的异议权,提醒检察长注意指令可能存在的不合法、不合理的地方。因此,提出异议并不意味着可以不执行检察长的指令,恰恰相反,只要检察长作出指令,相关检察官即便有异议也必须执行。但如果事后证明检察长指令有误而检察官又及时提出异议,则检察官无需就执行错误指令承担责任。因此,不管是检察长的指令,还是检察官提出的异议,都应当附卷备查。最后,明确检察长错误指令或者违反程序作出指令的责任,并规定追责程序。这有助于实现检察权运作的透明性、规范性,也会提高检察长下达指令的审慎性,避免不必要的干预。
  四、关于检察职能分立的问题
  “由于我国立法机关并没有就检察权是否等同于法律监督权或检察监督权作出立法解释,因此,检察监督权是什么,究竟包括哪些权力,如何行使,在法学界和实务界产生了较大的分歧。”{19}新刑事诉讼法通过之前,一个较有普遍意义的共识是,检察机关主要行使了诉讼与诉讼监督两大职能。但新刑事诉讼法又赋予检察机关以司法救济职能,“使得从前所谓的两大检察职能的提法被颠覆了”。{20}在诉讼职能、诉讼监督职能和司法救济职能三种职能分立的情况下,检察机关应当如何处理三者之间的关系,分别根据不同职能的行使规律开展工作,需要我们更进一步的思考。
  虽然诉讼职能和诉讼监督职能统一于宪法赋予检察机关的检察权,但二者性质不同:检察机关承担诉讼职能的具体体现是侦查、批捕、公诉等活动,与公安机关的侦查活动和人民法院的审判活动之间是“分工负责、互相配合、相互制约”的关系;而其承担的诉讼监督职能在刑事诉讼法中的依据是“人民检察院依法对刑事诉讼实行监督”,不仅要监督公安机关的侦查活动和人民法院的审判活动是否合法,还要监督刑罚执行活动。因此,两者在权力指向、行为方式和程序后果等方面都存在诸多差异。但是,这并不意味着两者是绝对对立的。事实上,两者统一于检察权的本质,缺少其中任何一种职能,都违背我国宪法和刑事诉讼法对检察权的界定。而且诉讼职能与诉讼监督职能彼此都包含着某些可以互相利用的因素,各自可以从对方吸取有利于自身发展的因素,促进双方的发展。例如,履行诉讼监督职能的部门可以利用履行诉讼职能的部门在诉讼过程中发现的诉讼违法线索,通过线索移送或信息共享机制来推进诉讼监督工作,提高诉讼监督的实效;而诉讼监督部门的监督对象不仅包括检察机关以外的其它诉讼参与机关,也包括检察机关内部履行诉讼职能的侦查、批捕、公诉等部门,通过内部监督发现存在的问题,反过来可以提高诉讼部门的办案质量,从而实现诉讼职能与诉讼监督职能的良性互动和共赢。
  而在以往的检察实践中,由于对诉讼职能和诉讼监督职能之间的关系认识不足,我们虽然实现了诉讼职能与诉讼监督职能的分立,但却没有厘清两者的运行规律,也没有意识到两者在工作上互动的可能,导致我们对两种职能的行使存在不协调之处。例如,各地侦查监督部门在审查批捕的同时对立案、侦查等活动进行监督,公诉部门在提起公诉的同时对侦查、审判等活动进行监督,监所检察部门在监督刑罚执行的同时,还负有对被监管人员重新犯罪案件进行批捕、起诉的职责,造成“重视诉讼忽视监督或强调监督疏于诉讼”的现象。因此,检察工作既要重视诉讼职能与诉讼监督职能的对立性,在检察权实际运行的过程中实现二者的分离,避免同一个内设机构因同时承担诉讼职能和诉讼监督职能导致的角色冲突,也要注意两者的相通之处,坚持这种分离是适当的分离,而不是绝对的分离,从而实现两项工作的共同提高。{21}
  对于司法救济职能与诉讼监督职能的关系,有观点认为中国检察机关的法律监督职能本身就具有司法救济性,这是值得探讨的。新刑诉法赋予了人民检察院以司法救济权,丰富了检察职能的内容,这是立法对检察机关定位的又一突破。在中国的法律话语体系中,司法救济权是法律监督属性的体现,是检察机关以法律监督者的身份对有关机关侵犯当事人、辩护人、诉讼代理人诉讼权利的救济,表明了我国检察机关的司法机关性质,但不能就此认为司法救济权等同于诉讼监督权,因为两者在权力内容、行使方式、处理决定及其约束力等方面都迥然有别。第一,监督者不是诉讼的实施者,而应当是第三人,但救济者则一定是诉讼的参与者,而且能对诉讼的进程起决定作用,这决定了检察机关在为诉讼参与人提供权利救济时,其所实施的权利救济行为不能被理解为是对相关机关的监督。第二,监督一般是以建议形式进行的,检察机关在履行诉讼监督职能时往往以提出检察建议的方式开展具体的监督工作,而救济本身就是诉讼进程的组成部分,检察机关可以在诉讼过程中针对诉讼参与人等权利受到侵害的事实直接作出救济决定。因此,我们不能将诉讼监督职能和司法救济职能混为一谈。
  厘清检察机关的诉讼监督职能和诉讼救济职能的关系,有助于深化我们对诉讼救济这一新增的检察职能的认识,从而为设定符合其自身规律的运行方式提供理论支撑。基于诉讼救济这一诉讼程序内行为的特质,检察机关诉讼救济职能的行使应当尽量以司法化的方式展开,下文将详细论证。
  五、检察职能司法化的问题
  在赋予检察官以相对独立的权力行使空间,在检察职能得以充分分立之后,检察官就应该按照客观公正义务履行自己的职责。这不仅仅是法治建设的需要,也是人民大众对检察权客观公正行使的渴望。新刑事诉讼法从非法证据排除、诉讼参与人的权利救济以及捕后羁押必要性审查等多个方面增强了检察权能,从而使部分检察职能呈现出司法化的特征,这是强化检察官相对独立行使检察权的有力信号,更要求检察官应当秉持客观义务,履行各项检察职责。
  以诉讼参与人的权利救济为例。新《刑事诉讼法》第47条、第115条规定,检察机关有权对诉讼参与人就侵犯其合法权利的行为提出的控告和申诉进行审查,并根据审查结果通知有关机关予以纠正。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》对其做了进一步细化。由于居中听取、审查双方意见,并作出决定通知有关机关执行,属于典型的司法方式,因而该规定实际上意味着检察职能的司法化。但是,对于如何听取、审查双方意见,刑事诉讼法和相关司法解释并未作出进一步规定,需要我们结合实际进行探索。我们认为,由于这一司法化的检察职能直接涉及当事人的权利保护问题,应当通过较为透明、公开的方式来行使,在体现检察职能运作公正性的同时,通过当事人对程序运作的参与来提高其对职能运作结果的接受度。考虑到这种司法化的检察职能是在刑事诉讼程序中为当事人提供权利救济的,其在程序运作上应当采取听证的方式。因为听证具备了司法的核心要素,即两造对抗、裁判中立,在听证的过程中,对立双方都享有平等机会提出自己的证据和意见,反驳对方的证据和意见等,但听证的运作却较纯粹的司法程序更为简捷,可以在冗繁的诉讼程序中迅速地为当事人提供公正的权利救济。法谚有云,正义不仅要实现,而且要以看得见的方式实现。在一定程度上,听证就是以看得见的方式实现正义的方式之一。以客观义务为基本立足点的检察机关行使检察权的过程自然应该恰当地体现公正,对于肩负为当事人提供权利救济的司法化的检察职能来说更是如此。可以说,听证完全可以满足司法化的检察职能的运作需求。实际上,目前有些地区的检察机关已经开始在办案中试行听证制度,如上海市青浦区人民检察院在未成年人附条件不起诉案件中试行听证制度等,{22}上海市徐汇区人民检察院也对其他不起诉案件试行了听证制度。{23}这都为我们进一步探索司法化的检察职能的行使方式提供了有益的借鉴。
  基于听证的这种特性,我们认为,对于这一新增的司法化的检察职能,检察机关应当将听证作为基本行使方式,保障该职能得到全面落实。比如,检察机关在审查批捕的时候,辩护律师提出要求听取意见的,检察机关应当在客观义务的指引下,组织提请批捕的侦查办案人员和犯罪嫌疑人及其辩护律师同时到场并陈述自己的观点,由检察机关居中裁判是否予以逮捕,而不是根据公安机关移送的案卷材料和提请逮捕建议书,在单方面听取辩护律师意见之后,通过行政化的书面方式作出最后的决定。同理,面对当事人、辩护人、诉讼代理人的申诉、控告,检察机关同样应当以听证的方式,在申诉控告方和被申诉控告方同时在场的情形下,通过听取双方的对质意见,居中作出决定。
  六、职务犯罪侦查一体化的问题
  目前,检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权、民事行政检察、监所检察、控告申诉检察等部门都拥有对职务犯罪的初核权或侦查权。这种划分虽然只是在案件管辖上强调分工有别,但在实践中往往会造成案件线索的严重流失。同时,一些内设部门的侦查资源严重匮乏,难以胜任职务犯罪侦查工作的实际要求。实践表明,“侦出多门”已严重浪费侦查资源,并严重影响检察机关的侦查权威。{24}对于这种现象,不少有识之士提出了职务犯罪侦查一体化的建议,即针对职务犯罪跨地区、跨行业,作案手段隐蔽、狡猾,办案阻力大等新情况、新特点而采取的以侦查指挥中心为组织形式,以提办、督办、交办、参办等为主要办案方式,以上下一体、区域联动、整体作战为主要表现形式,实行区域内案件线索统一管理和经营,侦查人才和技术装备统一调配使用,重要侦查活动统一组织指挥,执法环境统一营造的侦查新机制。{25}这种一体化主要是个案的侦查一体化。笔者认为,职务犯罪侦查一体化主要是出于侦查职务犯罪有效性的需要,在有效配置检察机关各种侦查职权和资源的基础上,使职务犯罪侦查机关在侦查上形成合力。因此,职务犯罪侦查一体化包含两方面的内容,其一是横向上的一体化,其二是纵向上的一体化。
  横向上的一体化就是要打破现在各级检察院内部职务犯罪侦查权的分散局面,建构统一的职务犯罪侦查机构。正如学者所言:“在当前的检察改革中,检察机关要正视目前反贪、渎侦部门分置模式在实践运行中出现的缺陷和弊端。根据贪污贿赂犯罪与渎职侵权犯罪在侦查方法、手段程序等许多方面的相同情况,按照精简、统一、高效的运行原则,改革并重新设置机关的侦查机构。”{26}在这个问题上,有些地区已经做出了尝试,如自2002年开始,经最高人民检察院批准,重庆市人民检察院、深圳市人民检察院率先在全国成立了职务犯罪侦查局,统一办理贪污贿赂和渎职侵权案件。这一层面的一体化对于横向整合检察机关内部现有的侦查资源具有积极效应,能够进一步强化侦查力量,更好地应对新形势下职务犯罪所带来的挑战。
  纵向上的一体化就是要巩固检察一体化原则,打破职务犯罪侦查的地区樊篱,实现各地独立办案基础上的有机配合。“加强各级检察机关在职务犯罪侦查中的协调配合,重点是加强上级检察机关对下级检察机关职务犯罪侦查的领导,形成一个地区职务犯罪侦查‘一体化’运行的整体规模。应主要从四个方面加强上级院的主体作用:一是引领侦查,通过直接侦查案件,对下级院发挥表率作用,并对具体个案决定实行督办、交办、提办;二是组织侦查,对本地区的重点行业、部门案件,通过分交线索、开展专项活动等形式,统一组织本辖区职务犯罪侦查工作;三是指挥侦查,对重大复杂或干扰阻力大的具体案件,统一组织本辖区侦查人员、调配资源,直接立案侦查;四是协调侦查,对本辖区不同院之间职务犯罪侦查中关系进行协调,组织落实案件侦查,加强与本辖区横业主管部门的联系协调,为下级检察机关职务犯罪侦查统一营造良好的外部执法环境。”{27}简言之,纵向上的一体化就是要发挥上级检察院在职务犯罪侦查中的引导作用、组织作用、指挥作用和协调作用。
  但是,这种一体化只是检察机关侦查方式的完善,而目前纪委和行政监察部门对职务犯罪的初查权和侦查权及检察机关职务犯罪侦查权不完善的问题依旧没有得到解决。我们认为,在实现职务犯罪侦查一体化的同时应该促使其进一步制度化、法治化和程序化。换言之,应该将党的纪律检查委员会和行政机关的行政监察部门定位为内部监督机构,主要作用在于运用内部的处罚机制对内部人员的违规行为和轻微的违法但不构成犯罪的行为进行惩罚,如果发现了涉嫌犯罪的行为,则应将其立即移送检察机关,由其负责侦查。正如彭真同志曾指出的,“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督,只限于违反刑法、需要追究刑事责任的案件,至于一般违反党纪、政纪的案件,概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。”{28}如此,检察机关就有了职务犯罪案件的统一处理权,也有助于我国职务犯罪侦查真正地走上法治化道路。
  结语
  理论上的探索有助于为现在正在进行的改革建言献策,避免改革少走弯路,但是任何理论上的创新都必须立足于我国实际,都必须接受实践的检验。检察改革也不例外。正如开篇所言,检察改革作为常谈常新的话题,不仅仅因为其特殊性和复杂性,还在于这种改革需要进一步推进,更在于改革的理论认识需要深入讨论。因此,新一轮检察改革应该在充分认识检察规律的基础上,对改革路径作慎重选择,尤其不能以合法性来说明理论上的应然性。只有这样,才能摆脱对法律的教条理解、理论思想的禁锢以及外界的不当干扰,采取行之有效的改革措施,进一步优化我国的检察制度。
  (责任编辑:付磊)
【注释】 作者简介:陈卫东,中国人民大学法学院教授;程永峰,中国人民大学法学院硕士研究生。 
  *本研究成果获“2011计划”司法文明协同创新中心资助。 
  {1}Zitiert nach Roxin,DRIZ 1969,385f。转引自蒋伟亮:《检察一体化的法治意义及中国的路向选择》[J],《河北法学》2011年第4期。 
  {2}林钰雄:《检察官在诉讼法上之任务与义务》[J],《法令月刊》第49卷,第10页。 
  {3}冯景合:《论依法独立行使检察权》[J],《国家检察官学院学报》2006年第1期。 
  {4}[法]卡斯东·斯特法尼等:《法国刑事诉讼法精义》[M],罗结珍译,中国政法大学出版社1998年版,第129页。 
  {5}《葡萄牙〈检察署组织法〉简介》[J],《人民检察》1996年第4期。 
  {6}徐鹤喃:《意大利的司法制度》[J],《人民检察》2000年第5期。 
  {7}[日]伊藤荣树:《日本检察厅法逐条解释》[M],徐益初等译,中国检察出版社1990年版,第58页。 
  {8}冯景合:《检察权及其独立行使问题研究》[D],吉林大学2006年博士学位论文。 
  {9}陈卫东:《我国检察权的反思与重构》[J],《法学研究》2002年第2期。 
  {10}曹建明:《最高人民检察院关于反贪污贿赂工作情况报告》[EB/OL],http://legal.people.com.cn/n/2013/1022/c42510-23289805.html,2013年10月23日访问。 
  {11}陈卫东:《程序正义之路(第一卷)》[M],法律出版社2005年版。 
  {12}陈卫东、李训虎:《检察一体与检察官独立》[J],《法学研究》2006年第1期。 
  {13}潘祖全:《主任检察官制度值得进一步探索》[N],《检察日报》,2013-06-28,第3版。 
  {14}《上海市金山区人民检察院〈等级公诉人暂行办法〉》[J],《检察实践》1999年第3期。 
  {15}黄京平:《主诉检察官办案责任制理论与实践》[M],中国法制出版社2002年版,第18页。 
  {16}同前注 
  {17}申飞飞:《论检察机关办案方式的司法化》[C],《中国刑事诉讼法学研究会2013年年会论文集》,第334页。 
  {18}《深圳市福田区人民检察院检察权运行机制改革实施方案》。 
  {19}简乐伟:《检察监督权完善的进退之策》[J],《暨南学报》2011年第6期。 
  {20}葛琳:《两大诉讼法修改与检察制度的完善研讨会综述》[J],《国家检察官学院学报》2013年第1期。 
  {21}湖北检察机关在探索诉讼职能与诉讼监督职能适当分离的改革方面,积累了丰富经验,总结、提炼出了“三条标准”:(1)分离能否强化法律监督;(2)分离能否加强对自身的监督制约;(3)分离能否提高执法效率,防止分离后造成办案效率的下降。因此,两者适当分离的要求是:(1)结合检察工作实践,对于诉讼职能所固有的制约成分、案件办理所固有的管理内容,予以保持,而不是不切实际地分离;(2)注意维持相互联系,不是完全割裂;(3)注意坚持能分则分,不是硬性分离,对于目前暂时分不开或者分开暂不具备条件、时机不成熟的,保持现状不变。参见中国人民诉讼制度与司法改革研究中心:《破解检察监督难题的湖北经验——湖北省检察机关“两个适当分离”改革情况调研报告》[J],《法制资讯》2012年第4期。 
  {22}周峰、金磊:《上海青浦检察院积极探索未成年人附条件不起诉听证》[EB/OL],http://www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201304/t20130409_1084720.html,2013年4月9日访问。 
  {23}林平:《上海徐汇区检察院:不起诉听证制度让正义看得见》[EB/OL],http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2013-09-11/content_10090272.html,2013年9月11日访问。 
  {24}何向南:《试论完善职务犯罪侦查权的配置与运行》[J],《贵州警官职业学院学报》2008年第1期。 
  {25}金兆军:《构建职务犯罪侦查一体化办案机制》[N],《法治快报》,2008-04-08,第9版。 
  {26}肖明生等:《健全职务犯罪侦查机制问题研究》[C],《中国检察(第9卷)》,北京大学出版社2005年版,第260-261页。 
  {27}徐汉明:《关于职务犯罪侦查创新的思考》[J],《国家检察官学院学报》2005年第2期。 
  {28}彭真:《彭真文选(1941-1990年)》[M],人民出版社1991年版,第378页。
出处:《国家检察官学院学报》2014年第1期
 
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