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恐怖主义犯罪的界定
田宏杰
上传时间:2006/12/21
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一、恐怖主义犯罪定义考察
  从表面上看,恐怖主义犯罪的定义只是一个语义学的问题,但在“本质上却是不同意识形态的冲突,意味着我们是否把某个事件视为恐怖主义取决于我们的政治观点”。由于恐怖主义犯罪具有国际性、跨国性的特点,因而在研究分析恐怖主义犯罪的应有内涵之前,有必要先对世界各国和国际社会提出的恐怖主义犯罪的种种定义作简要的考察。
    (一)世界各国关于恐怖主义犯罪的界定
  基于不同的政治倾向和国家利益的考虑,世界各国对于恐怖主义犯罪分别作出了不同的阐释和界定。择其要者,主要有:
    1.美国
  在20世纪末期兴起的恐怖主义新浪潮中,恐怖主义犯罪发生最为频繁、遭受损失最为惨重的无疑首推美国(注:据美国国防部统计,1995年全球共发生恐怖事件440起,其中涉及侵犯美国利益的恐怖案件占22.5%左右;1996年全球恐怖事件496起,其中涉及侵犯美国利益的约占24.7%。整个20世纪90年代,将近40%的恐怖活动是针对美国和美国人的。)。因而在美国,恐怖主义犯罪理论研究甚为发达,仅仅在政府各部门,基于不同的视角提出的恐怖主义犯罪的有关定义就十分丰富庞杂:
  美国国务院2000年4月公布的报告《全球恐怖主义模式—1999年》中提出,恐怖主义犯罪是指“亚国家或者秘密代理人对非战斗人员实施的预谋的、基于政治动机的、通常意图影响公众的暴力”行为(注:U.S.Department of State,Patterns of Terrorism-1999,April 2000.)。
  美国联邦调查局恐怖主义研究中心(The US Federal Bureau of lnvestigation Terrorist Research and Analytical Center)1991年提出的定义是:为推进政治和社会目的、意在威胁或者胁迫政府、平民或者其部分而对人或者对财产非法使用武力或者暴力。(P300)
  美国国防部(The US Department of Defense)的定义是:意在胁迫或者威胁政府或者社会而对个人或者财产非法使用或者威胁使用武力或者暴力,通常为达到政治、宗教或者意识形态目的。(P300)
  实际上,这些不同的定义反映出的是各个部门的不同重点和特殊利益。至于学者,则更是从不同的角度对恐怖主义犯罪进行了分析界定。例如,Jonathan R White认为,从法律的角度分析,恐怖主义犯罪是指国家中的特殊政治和社会势力指使恐怖分子个人实施的违反法律的应受惩罚的刑事暴力行为。但是,也有观点认为,通过政府力量对其人民实行恐怖统治使其服从的行为,也是恐怖主义行为。Bruce Hoffman则强调:“恐怖分子相信他们的行动理由表明他们是利他主义者并为了更好地服务社会”,“恐怖主义分子在根本上是暴力知识分子,他们企图利用并且确实利用暴力实施犯罪以达到他们的目的”。
    2.法国
  1994年法国刑法典第421-1条规定:“下列犯罪,在其同以严重扰乱公共秩序为目的,采取恐吓手段或者恐怖手段进行的单独个人或集体性攻击行为相联系时,构成恐怖活动罪:(1)本法典第二卷所指的故意伤害人之生命、故意伤害人之身体,绑架与非法拘禁以及劫持航空器、船只或其他任何交通工具之犯罪;(2)本法典第三卷所指的盗窃、勒索、破坏、毁坏、损坏财产以及在计算机信息方面的犯罪;(3)废止1870年9月4日关于制造战争武器之法令的1871年6月19日法律第3条所指的制造或持有杀人或爆炸用装置、器械之犯罪;1970年7月3日第70-575号关于改革爆炸性物质与爆药制度的法律第6条所指的生产、销售、进口或出口爆炸性物质;1939年4月18日规定战争物资、武器与辎重之制度的法律第38条所指取得、持有、运送或携带爆炸性物质或用这种物质制造之装置;上述法律第31条及第32条所指的持有、携带与运送武器及第一级、第四级辎重;1972年6月9日第72-467号关于禁止设计、制造、持有、储存、取得与转让生物武器或施放毒物武器之法律第一条与第四条所指之犯罪。”第421-2条规定:“在空气中、地面、地下或水里,其中包括在领海水域,施放足以危及人、畜健康或自然环境之物质的行为,如其与以严重扰乱公共秩序为目的采用恐吓或恐怖手段进行的单独个人或集体性侵犯行为相关联,亦构成恐怖活动罪。”而法国学者安德鲁则认为:“恐怖主义活动是指运用一切犯罪手段引起人民的心理恐惧或者威胁恫吓他人,并由此企图达到犯罪分子预期的目标。”(P15)显然,法国刑法典与安德鲁对于恐怖主义犯罪的具体表述虽然不完全相同,但有两点却是一致的:一是未将恐怖主义犯罪的手段完全局限于暴力手段;二是未将恐怖主义犯罪的目的锁定为政治目的。
    3.荷兰
  荷兰学者Alex.P.Schmid在其被一些美国学者称为“不朽之作”的专著Political Terrorism中,用100多页的篇幅分析了1936~1983年期间学者们提出的109个恐怖主义的定义的内容,从中选择了22个要素并计算出它们出现的频率。(附表一)
    附表一: 有关恐怖主义犯罪的109种定义中各种要素所出现的频率

序号  要素                     频率(%)
1    暴力、武力                   83.5
2    政治性                      65
3    对恐惧感的强调                  51
4    恐吓                       47
5    (心理的)影响和预期的反应           41.5
6    牺牲品—与目标的差异              37.5
7    有目的、有计划、有系统和有组织的行动       32
8    战斗方法、战略与策略              30.5
9    超常规,破坏公认的准则,不受人道主义约束     30
10   强制、敲诈与劝诱服从                28
11   公开性方面                    21.5
12   任意的、非个人的、偶然的特性;不分青红皂白     21
13   被害人为平民、非战斗人员、中立者、局外人     17.5
14   威胁                        17
15   强调牺牲品的无辜性                15.5
16   作恶者为集团、运动、组织              14
17   象征性方面,对他人的示威             13.5
18   暴力发生的难以预测性                9
19   秘密、隐蔽性                    9
20   反复性;暴力的系列性与运动特性           7
21   犯罪性                       6
22   对第三方的要求                   4

  通过分析比较,Schmid提出:“恐怖主义是(半)秘密的个人、集团或国家行为者,出于特殊的、犯罪的或政治的原因,通过反复的暴力行为导致忧虑的方法。同暗杀相对照,它实施暴力的直接目标并不是它的主要目标。暴力的直接牺牲者通常是任意选择的目标(机会目标),或者是从目标人群中挑选出来具有代表性或象征性的目标,这些目标成了信息的发生器。在恐怖主义者(组织)、受到危害的牺牲者和主要目标之间,以恐吓和暴力为基础传达信息的过程,是要操纵主要目标(观众),使之成为恐怖的目标、要求的目标或注意的目标,而这些取决于它的主要追求是胁迫、强制还是宣传。”Schmid在他的这个定义中包含了上述统计表中的16个因素。他本人也承认包含如此多的因素的定义未免太复杂了(注:与Schmid在1984年所提出的恐怖主义的定义相比,这个定义已经相当精炼了。See Alex P.Schmid & Albert J.Jongman,Political Terrorism:A New Guide to Actors,Authors,Concepts,Data Bases,Theories,and Literature,2nd revised edition,North-Holland Publishing Company,1988,pp.1-2.)。因而Walter Laqueur认为,“这个定义没有把我们对这个问题的认识提到一个重要的高度”,而Harvey W.Kushner更是直率地认为,“既没有解决定义问题,也没有中止定义的衍生”。
    (二)国际和区际组织关于恐怖主义的定义
  界定恐怖主义犯罪定义是国际社会长期以来的努力。但直至20世纪70年代,无论是国际公约还是一些地区公约所提出的恐怖主义犯罪定义,都只是以列举的方式规定了恐怖主义犯罪的行为表现形式,至于恐怖主义犯罪的本质与特征则并未予以概括。例如,1937年《防恐公约》、1971年《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》(以下简称1971年《美洲防恐公约》)以及1977年《制止恐怖主义欧洲公约》(以下简称1977年《欧洲防恐公约》)的规定等。至20世纪80年代,恐怖主义犯罪无论是行为方式还是规模影响都已发生很大变化,对恐怖主义犯罪只从表现形式上予以描述性规定的上述做法,已经不能适应反恐斗争的需要,因而1987年联合国大会在一个谴责恐怖主义的决议上提出,应当制定一个公约以解决恐怖主义犯罪的定义问题。为此,从1991年一直到“9·11”国际恐怖主义事件发生之前的十年间,联合国大会通过了大约14项主要以“人权和恐怖主义”和“消除国际恐怖主义的措施”为题目的决议,通过了分别以“制止向恐怖主义提供资助”、“制止恐怖主义爆炸事件”为主题的国际公约。此外,还通过了以“全球努力打击恐怖主义”、“消除国际恐怖主义措施”和“补充1994年《消除国际恐怖主义措施宣言》”为题目的宣言(注:参见联合国文件:A/RES/54/109,A/RES/52/164,A/RES/34/164,S/RES/1377,A/RES/49/60,A/RES/51/210,S/22393。)。然而,由于存在种种分歧,界定恐怖主义犯罪内涵并不容易,所以,1987年的联大提议并未在上述文件中付诸实施。上述文件所提出的恐怖主义犯罪定义不仅多为形式定义,而且往往是为应付具体的恐怖主义行为而制定的一些具体的恐怖主义行为的“操作性”定义(注:资料来源:www.un,org/News/Press/docs/2002/L2989.doc.htm.),至于恐怖主义犯罪的内涵及其特征,仍然没有从根本上予以明确。有学者指出,先规定行为罪状,不探究法律概念,应反恐之急,避定义之争,是国际反恐公约恐怖主义概念缺失的原因。
  尽管如此,由于界定恐怖主义犯罪概念对于国际社会反恐合作具有重要意义,联合国仍试图定义恐怖主义犯罪。2001年10月,联合国第六委员会在《关于国际恐怖主义的全面公约草案》第2条中规定:“本公约所称的犯罪,是指任何人以任何手段非法和故意致使:(A)任何人死亡或重伤;或(B)公共或私人财产,包括公用场所、国家或政府设施、公共运输系统、基础设施或环境严重受损,而此种损害造成或可能造成重大经济损失,而且根据行为的性质和背景,其目的是恐吓某一人口,或迫使某国政府或某一国际组织从事或不从事某种行为。”
  此外,一些国际组织也致力于恐怖主义犯罪概念的界定。例如,欧盟2001年9月19日通过的《反对恐怖主义法案》(以下简称2001年《欧盟反恐法案》)所定义的恐怖主义犯罪“是指个人或者组织故意针对一个或者多个国家,或者针对被侵犯国家的机构和人民进行旨在威胁、严重破坏甚至摧毁政治、经济和社会组织及其建筑物的行为”。这一定义特点在于概括了恐怖主义犯罪的行为特征和对象特征。2001年6月上海合作组织通过的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》(以下简称2001年《上海公约》)也对恐怖主义犯罪下了一个定义。根据该公约的规定,恐怖主义是指“1.公约附件所列条约之一所认定并经其定义为犯罪的任何行为;2.致使平民或武装冲突情况下未积极参与军事行动的任何成员死亡或对其造成重大人身伤害,对物质目标造成重大损失的任何其他行为,以及组织、策划、共谋、教唆上述活动的行为,而此类行为因其性质或背景可认定为恐吓居民、破坏公共安全或强制政权机关或国际组织以实施和不实施某种行为,并且是以各方国内法应追究刑事责任的任何行为。”这一定义强调了恐怖主义犯罪包括国际法意义上的恐怖主义犯罪和国内法意义上的恐怖主义犯罪。
    (三)中国关于恐怖主义犯罪的定义
  国外学者的观点及立法规定已经广泛地反映到我国学术界。就我们所掌握的材料看,目前我国学者关于恐怖活动的界定,具有代表性的表述主要有以下几种:其一,恐怖主义犯罪是指直接反对一个国家而其目的和性质是在个别人士、个人团体或公众中制造恐怖的犯罪行为。(P233)其二,恐怖活动就是指对国家领导人、社会活动家、社会团体成员或其他公民的人身或重大公私财产非法使用暴力或者暴力威胁,用以威胁、恐吓政府、公众或上述两者的某一部分以达到政治或社会目的的行为。其三,恐怖活动是为了达到一定目的——主要是政治目的,而对个人或团体采取非常规性的暴力或准暴力行为。其四,恐怖主义是暴力实施者基于政治目的对非武装人员(包括军队非战斗人员)有组织地使用暴力或以暴力相威胁的行为,其目的是以特殊的手段把一定的对象置于恐怖之中,逼迫其做原本不会做的事情。(P12)上述定义尽管各有侧重,但均认为恐怖活动是出于政治目的而实施的暴力行为,或以暴力相威胁的活动。
    二、恐怖主义犯罪的应有内涵
  仔细考察中外各国及国际社会关于恐怖主义犯罪的上述种种定义,不难发现,人们对于恐怖主义犯罪的以下内容基本没有争议:一是恐怖主义犯罪行为的暴力性特征;二是恐怖主义犯罪对象的广泛性特征;三是恐怖主义犯罪结果的恐慌性特征。但在恐怖主义犯罪的目的特征、主体特征等问题上,人们则聚讼纷纭。之所以如此,关键在于各自立足点和界定标准不同。其中,有的学者对于恐怖主义犯罪的界定主要是从法律特点出发,而有的学者是从“社会性”出发来界定恐怖主义犯罪,还有的学者则是从政治学的角度出发来给恐怖主义犯罪下定义的。标准不同,结论自然迥异。因之,要给恐怖主义犯罪下一个科学、完整的定义,必须首先解决恐怖主义犯罪的界定标准以及由此产生的相关问题。为此,需要明确以下五点:
    (一)关于恐怖主义犯罪的界定标准
  从哲学上看,概念是客观事物的反映,也是揭示事物特有属性的思维方式。而从逻辑的角度讲,概念又有其内涵和外延。内涵是概念所反映的某一事物的特有属性,外延是具有概念所反映的特有属性的那些事物。(P223)同样,恐怖主义犯罪的概念必须是既要表述符合逻辑原理,又要能在内涵上准确揭示恐怖主义犯罪这一社会现象的本质属性特征,在外延上明确揭示恐怖主义犯罪的范围。世界各国和国际社会研究恐怖主义犯罪,是为了发现其根本的成因及其发展演变的规律,从而对症下药,找到抗制和防范恐怖主义犯罪的对策。由此决定,恐怖主义犯罪是犯罪学意义上的概念,它不仅应当包括国际恐怖主义犯罪,而且应当包括国内恐怖主义犯罪;不仅应当包括政治性恐怖主义犯罪,而且应当包括宗教性恐怖主义犯罪以及民族主义恐怖主义犯罪和其他恐怖主义犯罪。显然,犯罪学意义上的恐怖主义犯罪概念的外延比刑法学意义上和政治学意义上的恐怖主义犯罪要宽泛得多,因而完全依据刑事法律的规定或者单纯从政治学的角度来界定恐怖主义犯罪,无疑失之过窄。
  此外,恐怖主义犯罪有一个产生、发展演变的过程,随着当前恐怖主义犯罪手段和方式的变化,国际反恐公约以及国际刑法学界在刑事法律上认定恐怖主义犯罪行为,已经出现三个重要变化趋势:一是从实行犯扩大到非实行犯;二是从作为犯扩大到不作为犯罪;三是从实害犯扩大到危险犯。而恐怖主义犯罪的界定,必须立足于惩治恐怖主义犯罪的司法实践,同现阶段的恐怖主义犯罪情况相适应,同时也应当适当兼顾恐怖主义犯罪的未来发展趋势,使恐怖主义犯罪的概念具有一定的前瞻性,不至于随着社会的发展变化而与司法实践脱节。
    (二)关于恐怖主义犯罪的目的
  恐怖主义犯罪有没有犯罪目的?如果有,这一犯罪目的是什么,是政治的、宗教的抑或社会的?可以说,正是人们在恐怖主义犯罪目的问题上的不同看法,极大地妨碍了人们在恐怖主义犯罪的概念上达成共识。从目前活跃于世界各地的形形色色的恐怖活动组织所实施的恐怖主义犯罪来看,可以说没有哪一个恐怖活动组织所实施的恐怖主义犯罪不是具有某种政治目的、宗教目的或者其他社会目的的。但无论是政治目的、宗教目的抑或其他社会目的,无不都是通过恐怖活动,在社会上制造恐怖气氛来实现的。申言之,恐怖活动组织正是通过恐怖活动的实施,制造社会恐怖,引起社会的动荡不安,“唤起社会公众对其存在的认可,向社会公众显示他们的活动能量,并以此为筹码同政府讨价还价,提出一些不合理的要求,这才是其最终目的。当这样的要求无法得到满足时,他们则往往进一步实施更大规模的恐怖犯罪活动,企图以此影响民众的心理情绪并进而影响、操纵政府的行为”。因而恐怖主义犯罪的目的实际上包括两个层面,一是直接目的即制造社会恐怖,二是终极目的,即通过制造社会恐怖实现其政治、宗教或者其他社会目的。所以,尽管恐怖主义犯罪在人们的传统意识中带有很强的政治性色彩,其在某种程度上,已几乎成为一个纯粹的政治学术语,但当今国际社会对恐怖主义犯罪的评价越来越呈现出“非政治化”的趋势(注:应当指出的是,一些国际反恐法律文件在表述恐怖主义犯罪时,附加了“为了政治目的”的修饰语。例如,1994年联合国大会发布了《消除国际恐怖主义措施宣言》。该宣言指出:“恐怖主义是指为了政治目的而企图或蓄意在一般公众、某一群人或特定的人之中引起恐怖状态的犯罪行为。”其后联合国大会历次的反恐宣言都强调了这一内容。对此,多数学者提出了质疑。毕竟,国际法律文件中的恐怖主义犯罪应当是一个法律概念而不是一个政治概念。以法治为秩序建构目标的国际社会不应该根据政治的需要来界定一个法律概念或者把政治概念当作法律概念来使用。否则,即是法治的倒退。),即,国际社会有时出于控制某类严重犯罪的迫切需要,明确将此类犯罪从政治罪的概念中排除出去,而无论该种犯罪本身是否具有明显的政治因素。例如,1971年的《美洲防恐公约》和1977年的《欧洲防恐公约》都只规定恐怖主义具体行为方式,而未说明其政治性。2001年《欧盟反恐法案》和《上海公约》在规定恐怖主义犯罪概念时对其政治目的也都采取了回避的方法。最近联合国第六委员会在《关于国际恐怖主义的全面公约草案》规定恐怖主义定义时,也回避了恐怖活动的政治目的,而是将恐吓强制他人行为本身规定为目的。据此,我认为,作为恐怖主义犯罪显著特征之一的犯罪目的,在恐怖主义犯罪的概念中应当予以涉及,但在表述上既要揭示其层次性,又要注意反映其内容的多样性,而不应局限于政治性目的,以顺应惩治恐怖主义犯罪的国际发展趋势。
  与恐怖主义犯罪目的密切相关的另一个问题是:出于“正当目的合理动机”而实施的暴力行为是否恐怖主义犯罪?例如,反对民族压迫和阶级压迫的革命斗争是否有权采取一切暴力,包括恐怖主义的暴力(注:2001年10月下旬,联合国大会法律委员会属下的一个工作小组召开了会议,希望完成草拟中的《关于恐怖主义的全面公约》的草案。其中特别谈到谈判代表们一直遇到的其中一个棘手的可题是如何给“恐怖主义”下定义,在定义方面的最大问题是,一些人眼中的恐怖分子可能是另外一些人心目中的民族英雄或是自由斗士。负责起草公约的工作小组悬而未决的第二个议题就是,武装力量或是民族解放运动的行动能否被视为恐怖主义。)?对此,部分发展中国家的回答是肯定的。在他们看来,“纯粹的恐怖主义行为涉及对无辜平民的攻击,这是在任何情况下都不能合法化的行为。但是应该与在殖民和外国统治以及外国占领下的人民为自决和民族解放而进行的合法斗争区别开来,这是得到联合国的相关决议和其他国际宣言承认的。通过解放斗争或独立战争获得自由的联合国组织的所有成员都会完全赞同并支持这项固有的、不可剥夺的合法权利”(注:马来西亚驻联合国大使哈斯迈在2001年10月1日在联合国大会关于消除国际恐怖主义措施辩论会上的发言。http:www.un.org/terrorisr/statements/malaysiaE.html)。而西方一些学者则持相反看法,认为政治暴力也是恐怖活动。在他们眼中,即使是反对民族压迫和阶级压迫的斗争,只要是采取了暴力手段,就是恐怖主义。因此,他们把阿尔及利亚、越南、柬埔寨的争取民族独立的民族解放战争以及中国人民的解放战争,一律视为恐怖主义。
  显然,上述两种观点都是极端片面,因而也是极其错误的看法。人类社会发展的历史表明,在一个充满着矛盾和冲突的社会,不可能没有暴力。“暴力在制造混乱和野蛮,暴力也在维持秩序和文明。”因此,无论是反抗民族压迫、争取民族解放与独立的民族革命运动,还是反恐怖主义的斗争,都不可能绝对排除暴力手段的使用。否则,美国在遭受“9·11”恐怖主义事件的袭击后,为打击本·拉登恐怖主义组织而对阿富汗境内采取的一切暴力措施,无不都应归入恐怖主义犯罪之列。这恐怕是坚持“凡是使用暴力即是恐怖主义”观点的西方国家所无论如何不能接受的。但是,动机正当并不说明行为方式正当,“一个事业的合法性并不意味着使用某些暴力方式也是合法的,对无辜者使用暴力尤其如此”;“认为恐怖主义分子虽然其寻求令人尊敬,但是他们不是自由战士,当他们实施暴行的既定目标直接指向执政政权时,其暴行可能含有革命性的一面,但是如果他们实施暴行针对的目标是平民或者平民财产,那么其暴行就是地地道道的恐怖主义。因此恐怖主义分子不能以组成为自由而战的游击队来主张其行为的合法性。”任何人如果把恐怖主义视为被压迫国家和被压迫人民反对帝国主义、殖民主义、新殖民主义、种族主义的“惟一有效的武器”,只能把民族解放的伟大运动引入歧途,最终彻底葬送民族解放运动。同样,每一个国家都有权力使用暴力打击国内和国际的恐怖主义,但如果打击的对象不分青红皂白地及于无辜者,则不仅不能有效地打击恐怖主义,反而有可能促使恐怖主义的更大发展,甚至于完全走向反面,将一场反恐怖主义的斗争演变成为新的恐怖主义犯罪。
  所以,判断恐怖主义犯罪的标准,既不是行为的目的和动机,也不是行为所采取的手段,而是行为指向的目标是否针对了无辜者。这正如印度驻联合国大使沙玛(shanna)所指出的:“……每个人脑子里给恐怖主义下的定义大致都是一样的:那就是针对无辜者的暴力行为。”(注:参见何秉松著:《有组织犯罪研究第一卷·中国大陆黑社会性质犯罪研究》,中国法制出版社2002年版,第316页注释①。)
    (三)关于恐怖主义犯罪的主体
  目前,国际社会较为一致的看法是,恐怖主义犯罪的主体既可以是个人,也可以是组织。例如,1979年《反对劫持人质国际公约》规定劫持人质主体是指任何人,这里,任何人包括组织和个人,不排除单个人。但众所周知,“主义”应是指一种系统的、持续的和有组织的行为。在这个意义上,恐怖主义实际上与“恐怖的体系”(a system of terror)是相对应的,而“system”无疑有“制度”、“组织”等含义。据此,我认为,个人不是恐怖主义犯罪的主体,孤立的个人行动,即使是带有政治性的恐怖活动,也不能视为恐怖主义犯罪,至多只能称为恐怖犯罪(关于恐怖主义犯罪与恐怖犯罪的区别,将在后文详述)。
  至于国家能否成为恐怖主义犯罪的主体,则是在恐怖主义犯罪界定问题上的另一个争论焦点。从恐怖主义犯罪实际情况看,不乏国家及其国家机构支持、资助恐怖组织以及恐怖分子,或者参与、直接实施暴力恐怖活动等。但由于传统刑法理论认为,国际犯罪以个人犯罪为基础,国际犯罪刑事责任以个人刑事责任为基本原则,因而国际反恐公约在规定犯罪主体时,一直没有涉及国家。不过,这一传统理论近年来屡屡受到质疑。1979年联合国国际法委员会起草的《关于国家责任的条文草案》明确提出了国家刑事责任的概念,并且规定了国家可能成为犯罪主体的场合,尽管这一草案没有获得通过,但却无疑向传统理论发出了有力的挑战。现任国际刑法协会主席巴西奥尼在其负责起草的《国际刑法典草案》中,则将国际犯罪刑事责任分为个人的刑事责任和国家的刑事责任,明确指出国家应当承担国际犯罪刑事责任。联合国国际法委员会在讨论《危害人类和平及安全治罪法(草案)》过程中,该委员会1983年第35届会议和1985年第37届会议,更是对国家刑事责任问题展开了激烈论争。中国委员主张不仅应当规定个人责任而且应当规定国家责任。争议的结果是,先行审议个人刑事责任,但这并不意味着排除将来讨论国家刑事责任的可能性。1991年,该委员会起草的《恐怖主义条款法典草案》指出:恐怖主义包括“作为一国的机构或代表承担、组织、帮助、资助、鼓励、容忍反对另一国家的行为,该行为直接针对他人或财产,并赞成该国公众心目中的恐怖气氛……”这一规定明确适用对象是指国家的机构或者代表,无疑已经点明国家恐怖主义问题。不过,由于国家作为恐怖主义犯罪主体问题涉及许多政治的和法律的障碍,故我认为,在对恐怖主义犯罪下定义时,以不在犯罪主体列举国家为宜,这样,可使定义具有较大的包容性,不致因情势的发展变化而丧失存在的意义和价值。
    (四)关于恐怖主义犯罪的手段
  在恐怖主义犯罪的行为方式上,世界各国的认识几乎没有什么差异,均认为是暴力或以暴力相威胁。应该说,这一界定是符合传统恐怖主义犯罪的特征的。1986年以前实施的恐怖主义犯罪,手段无不都是大家所熟悉的暗杀、绑架、爆炸等传统暴力形式。但是,随着时代的发展和科技的进步,这一传统的看法受到了挑战:恐怖组织越来越多地利用“信息高速公路”传播恐怖活动信息,在社会上制造恐怖气氛,电脑网络正成为恐怖活动的新领域。此外,生化武器由于杀伤力非常强,而技术要求又比原子武器容易得多,因而美国学者B·捷恩津认为“不排除恐怖分子使用化学和生物武器的可能性”。英国医学协会的卫生政策研究主任薇薇德·内森更指出,已有人企图操纵基因信息来加强生物武器的威力。(P396)
  面对当前恐怖活动的情况和发展趋势,美国的一些专家学者指出,如果对恐怖活动的认识仅停留在原有的内涵基础上,将限制人们预测恐怖活动的形式、正视它并采取恰当措施反击它的能力。同样,恐怖主义犯罪的概念也应当充分反映恐怖主义犯罪的发展变化趋势,不应再将恐怖主义犯罪的手段局限于传统的暴力范围。实际上,许多国家和地区关于恐怖主义犯罪的规定,已体现了这一发展变化趋势。例如,我国澳门地区1996年刑法典第289条、法国1994年刑法典第421-1条的规定。
    (五)关于恐怖主义犯罪的对象
  恐怖主义犯罪的对象是特定的还是随意选择的?有学者认为,恐怖分子行为性质的内容之一就是目标的随意性。(P32)尤其是自上个世纪80、90年代以来,出现了一种令人担忧的趋势,即侵犯目标的不加选择性。表现之一是不加选择地以无辜群众为目标而进行恐怖犯罪的情况日益增多。另有学者则认为,恐怖主义犯罪的袭击目标是特定的,但侵害对象却是不特定的。随心所欲地滥杀无辜是恐怖主义犯罪的特征。
  我们赞成第二种观点。道理很简单,恐怖主义犯罪的目的在于制造恐怖气氛,使社会陷入恐慌状态,因而只有袭击具有象征意义的目标,才能在社会上制造轰动效应,扩散恐惧。事实上,恐怖主义分子对于袭击目标的选择不是随心所欲的,而是精心选择的。纽约世贸大厦之所以成为“9·11恐怖事件”的袭击目标,也是因为其作为美国乃至世界金融中心的象征意义。正是在这个意义上,美国兰德公司恐怖主义研究分析家和美国国务院关于政治阴谋和暴力问题的顾问布赖安·詹金斯指出:“恐怖主义的目标不是实际的受害者,而是旁观者。恐怖主义是个剧场。”(P1)
  但是,“恐怖主义是不分青红皂白的行为,它并不旨在打击那些被视为敌手的人,而是谋略制造动乱和恐怖,至于受害者是谁,它漠不关心”。(P185)因此,恐怖主义犯罪尽管对袭击目标有所选择,但他们对于恐怖活动带来的巨大杀伤力和广泛的危害性却没有任何节制,相反,他们积极地促成并追求对广大的、不确定的无辜者造成人身、财产损害的危害结果的发生。因为,只有袭击的目标越具有象征意义,遭受侵害的实际对象范围越宽、越是不确定,民众的不安全感也就越重,社会上的恐怖气氛也就越浓烈,行为的恐怖程度也就越高。由此,袭击目标的有选择性与实际受害对象的不确定性和广泛性之间并不矛盾,相反,两者密切联系、相辅相成,使得恐怖主义犯罪在对象特征上显著有别于其他犯罪。
  综上所述,我认为,对于恐怖主义犯罪可以作如下表述:所谓恐怖主义犯罪,是指对特定目标的不确定公众及财物使用爆炸、杀人或者其他危险行为,或威胁使用上述手段制造社会恐怖气氛,以实现政治的、宗教或者其他社会目的的行为。但是,个人实施的恐怖活动不是恐怖主义犯罪。
    三、恐怖主义犯罪与相关概念的界限辨析
  为进一步明确恐怖主义犯罪的内涵,有必要将一些容易与其发生混淆的概念区别开来。
    (一)恐怖主义犯罪与恐怖犯罪的界限
  恐怖犯罪,是指一种以极端的行为方式实施的具有严重社会危害性且应受刑罚处罚的具有特定意义的犯罪行为。任何普通的刑事犯罪分子所制造的具有恐怖性质的暴力犯罪活动,以及某些足以引起公众恐慌心理的非暴力犯罪案件,都可以归入其中。
  恐怖主义犯罪和恐怖犯罪具有许多共同之处:例如,在犯罪手段上,两者均以暴力性为主要特征;其犯罪行为的实施,往往都会造成不特定的人身、财产损失,引起社会震荡和不安,具有一定的恐怖性;两者都不是一个具体罪名,而是都属于类罪名。因而长期以来,恐怖主义犯罪与恐怖犯罪被人们不加区别地使用,即使在刑事立法上,两个概念也是相互代替使用的。实际上,恐怖主义犯罪与恐怖犯罪无论在内涵还是外延上,均有很大的不同。具体说来,两者的区别主要在于:
  1.犯罪主体不同。前已述及,孤立的、单个人的恐怖活动不能称之为恐怖主义犯罪,恐怖主义犯罪的性质决定了,其不仅是必要的共同犯罪,而且是有组织犯罪,因而恐怖主义犯罪的主体只能是组织或者团体,而不能是个人;而恐怖犯罪则是任意的共同犯罪,其既可以由个人单独实施,也可以由二人以上共同故意实施完成。并且,即使是采取共同犯罪的形式,也只属于一般的共同犯罪,并不存在严密的恐怖主义犯罪组织(注:必要的共同犯罪与任意的共同犯罪是根据共同犯罪能否任意形成而对共同犯罪所作的划分。其中,必要的共同犯罪是指刑法分则规定必须由二人以上共同实施的犯罪;任意的共同犯罪则是指刑法分则规定的一人能单独实施的犯罪由二人以上共同实施而形成的共同犯罪。至于一般共同犯罪与有组织的共同犯罪,则是根据共同犯罪有无组织形式所划分的共同犯罪形式。所谓一般共同犯罪,是指二人以上为实施特定犯罪而事前或临时结合的无特殊组织形式的共同犯罪;所谓有组织的共同犯罪,则是指犯罪集团实施的共同犯罪。有关共同犯罪的分类,请参见高铭暄主编:《新编中国刑法学》(上册),中国人民大学出版社1998年版,第236~239页。)。
  2.主观目的不同。尽管政治目的不是恐怖主义犯罪的必备目的要件,但这并不能否认恐怖主义犯罪的目的犯性质,通过在社会上制造恐怖气氛,以达到某种政治的、宗教的或者其他社会目的,是恐怖主义犯罪区别于其他刑事犯罪的显著特征之一。因而恐怖主义犯罪的目的不仅具有层次性和多样性的特征,而且多数不是出于个人目的,往往含有“利他”因素;而恐怖犯罪却并非目的犯,行为人在主观上即使具有某种目的,也往往是基于利己的考虑,并不具有社会性。以劫持航空器为例,如果只是为满足个人的不法经济要求,只能论之以恐怖犯罪而不可能认定为恐怖主义犯罪;但如果劫持航空器是为了满足特定的政治目的或者其他社会目的,则可能是恐怖主义犯罪。
  3.犯罪发生的时空范围不同。恐怖主义犯罪有国际恐怖主义与国内恐怖主义之分,且以国际恐怖主义犯罪为主;而恐怖犯罪则一般不具有国际性,大多只发生在一国范围内,在国际社会中造成的影响也不大。
    (二)恐怖主义犯罪与政治犯罪的界限
  政治犯罪是指基于某种政治理想信念形成的确信而实施的以颠覆一国现行政权为目的的危害国家安全行为或者政变行为。源于联合国《世界人权宣言》的规定,政治犯享有庇护权和政治犯不引渡是国际法所确立的两条重要原则。恐怖主义犯罪虽然一般都具有某种政治目的,但由于其以无辜者的生命、财产作为逼迫社会满足其政治目的的交易筹码,其所危害的不是一个国家的政权和社会主义制度,而是整个人类社会的文明与尊严。因此,基于对无辜者使用暴力的人不能获得庇护的《国际人权公约》以及有关国际人权公约的要求,国际社会对恐怖主义犯罪一直持“非政治化”的立场,国际反恐公约更是明确将恐怖主义犯罪规定为可引渡之罪。更何况,20世纪90年代以来,恐怖主义犯罪的发展趋势表明,政治目的已经不再是恐怖主义犯罪目的的惟一内容,经济目的或者其他社会目的也经常成为恐怖主义犯罪的目的,其犯罪的目的已日益呈现出多样化的特点。由此决定,恐怖主义犯罪不属于政治犯罪,政治犯庇护权以及政治犯不引渡的原则不能适用于恐怖主义犯罪。
    (三)恐怖主义犯罪与黑社会性质犯罪的界限
  我国现行刑法典在规定了组织、领导、参加黑社会性质组织罪的同时,也规定了组织、领导、参加恐怖活动组织罪。这样,划清黑社会性质组织与恐怖活动组织的界限无疑就成了刑法理论研究和刑事司法实践正确认识、判定两罪首先需要加以解决的问题。作为有组织犯罪的两种形式,黑社会性质犯罪和恐怖主义犯罪有着许多共同之处。例如,黑社会性质组织与恐怖主义组织两者都具有一定的组织性、隐蔽性,组织成员数量较多,且一般都以惯犯、累犯为核心,犯罪行为均对社会有着极大的危害性。并且,黑社会性质组织可能为了逃避追惩而向社会施加压力,或对政府官员和执法人员乃至于一般公民采取恐怖行动,而恐怖活动组织也可能为从事恐怖活动打好经济基础创造条件,而通过非法方式筹集资金等等。因而两者完全有可能合作,从而走上“共同发展”的道路。尽管如此,两者的区别界限也是十分明显的。具体说来,主要有以下几点:(P75-77)
  1.社会危害不同。黑社会性质犯罪危害的主要是社会公共秩序,即统治阶级赖以存在的并依靠制定或认可的法律制度、社会公共道德规则、风俗习惯来建立和维持的包括社会生产、经营、管理、生活等方面在内的有条理的正常的社会运行状态;(P5)而恐怖主义犯罪危害的主要是国内社会的公共安全或者国际社会的安全与文明发展秩序。
  2.存在目的不同。黑社会性质组织的最终和最根本的目的是追求非法的经济利益,因而争取更多的非法或合法的市场份额是黑社会性质组织所实施的违法犯罪活动的核心,尽管黑社会性质组织也很注意向政治领域渗透,但这并非黑社会性质组织的根本目的,而仅仅是维护其生存和发展从而实现其根本的经济目的的手段而已;而恐怖活动组织则是以政治、宗教或者其他社会目的作为其生存的宗旨,这一最终目的的实现是通过实施恐怖犯罪活动制造社会恐怖气氛从而引起社会动荡来实现的,而且,尽管恐怖活动组织有时也会“和平地”而不是采取“恐怖地”从事非法的或者合法的经济活动,但它从事这些活动的目的并非单纯追求物质利益,而是为其政治目的、宗教目的或者其他特定社会目的的实现奠定经济基础。
  3.意识形态倾向不同。即便在黑社会性质组织与恐怖活动组织都出于政治目的的情况下,黑社会性质组织也多是为了独霸一方,争夺势力范围,意识形态倾向往往并不明显。并且,黑社会性质组织虽然可能与境外黑社会组织相勾结,但一个合法政权尤其是一个国家出面支持黑社会组织的却是极为少见;而恐怖活动组织的社会背景则比较复杂,往往有海外、国外的政治势力甚至有某个或某几个外国国家支持,其意识形态倾向往往比较明显,一般带有强烈的政治性色彩。
  4.犯罪手段及其涉及领域不同。黑社会性质组织进行违法犯罪活动的手段往往多种多样,常常是暴力、威胁、欺骗、腐蚀等各种手段同时使用,而其所涉足的违法犯罪领域也十分广泛,一般集多种犯罪活动于一身;而恐怖活动组织的犯罪手段则比较单一,通常是采取暴力或以暴力相威胁,所犯的罪行也往往是爆炸、放火、投毒、劫持、绑架、杀人等会引起社会公众普遍恐惧感的犯罪。
  可见,黑社会性质组织是以其组织形态所达到的程度为依据来界定的,而恐怖活动组织是以犯罪组织所实施的犯罪内容来界定的。(P52)两者尽管有着显著的差异,但并不是非此即彼、截然对立的。实际上,作为有组织犯罪的两种形式,两者往往相互转化和包容。恐怖活动组织发展到一定程度,可以成为黑社会性质组织;而黑社会性质组织的犯罪活动如果以进行恐怖活动为主,也就成为恐怖活动组织,世界上有些犯罪组织就是从事恐怖活动的黑社会组织,如意大利黑手党即是典型适例。因此,对于不具备黑社会性质组织特征的恐怖活动组织进行的犯罪,应以恐怖主义犯罪定性处理;而对于黑社会性质组织所实施的恐怖活动,由于一行为所触犯的数个法条之间所存在的交叉关系,因而应成立法条竞合,按照法条竞合的处理原则定罪处罚。
  人类社会发展的历史就是一部不断克服无知和蒙昧走向认知和文明的历史。尽管不同的价值准则和政治倾向导致了人们在恐怖主义犯罪界定问题上的聚讼纷纭,但基于世界各国维护和平与发展、捍卫人类社会尊严的共同追求和努力,我们有理由相信:一个为国际社会普遍认可和接受的恐怖主义犯罪定义终将在联合国的文件中诞生,一个有效增进世界各国全面合作、共同打击恐怖主义犯罪的法律体系终将形成。
 

注释:
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